Armadilhas da Democracia Participativa: estado da arte e apontamentos para o aprimoramento das pesquisas empíricas no Brasil

O termo “imperfeições comunitárias‟ surge a partir de uma comparação com termos já consagrados na teoria social, como as imperfeições de mercado. A idéia que subjaz ao conceito é a de que assimetrias sociais podem ameaçar a boa governança comunitária, impedindo a alocação eficiente e justa dos recursos públicos e cristalizando relações desiguais de poder. Se uma sociedade é marcada por padrões de comportamento e relações sociais discriminatórias ou segregadoras, tais como: homofobia; preconceito racial, étnico ou religioso; questões de gênero; violência; pobreza extrema; xenofobia; entre outras, é bastante provável que tais relações se reproduzam no interior dos espaços de participação, impedindo que parcelas menos favorecidas da sociedade se envolvam e que também usufruam dos recursos decorrentes da participação.

A priori, a proposição de que a participação é uma receita que pode trazer todas as coisas boas é suspeitada pelos economistas que acreditam que qualquer problema de distribuição de recursos tende a envolver trade-offs difíceis. Soluções de ganha-ganha são raras e só podem ser implementadas quando condições especiais estão completamente presentes. (Platteau; 2006; 127; tradução nossa).

No mundo da economia os fenômenos de imperfeição foram amplamente descritos e analisados, culminando na construção de um arcabouço conceitual bastante rico, o qual descreve uma gama variada de situações onde uma ou mais empresas utilizam-se de recursos desproporcionais de poder financeiro e/ou político para controlar os mercados de bens, insumos e capitais. Conceitos como: monopólio; oligopólio; cartel; dumping; truste; pool; holding, entre outros, todos descrevem situações onde os recursos estão desproporcionalmente distribuídos ao longo do espectro econômico e onde essas diferenças impactam no funcionamento ideal da economia, que deveria permanecer em estado de concorrência perfeita, gerando empregos e bem estar generalizados.

As imperfeições de mercado podem ser compreendidas também através do modelo agente-principal. Esse modelo descreve um dilema clássico para a literatura econômica que emerge em contextos de informação assimétrica e que se traduz na possibilidade do risco moral e do conflito de interesses durante transações econômicas ou nos processos de contratação e prestação de serviços. Como o principal é incapaz de obter informação completa sobre o agente, os indivíduos ou instituições não podem ser integralmente monitorados em seus atos, podendo agir inapropriadamente do ponto de vista dos interesses do principal[1].

O modelo agente-principal revela a complexidade das relações entre atores econômicos e fornece uma dimensão do universo de possibilidades de ganho e risco de perdas no mundo real das imperfeições e assimetrias informacionais. A problemática fica ainda mais complicada se considerarmos o fato dos recursos naturais serem escassos[2], pois a ação descoordenada dos agentes pode provocar danos sérios ao meio ambiente e ao bem estar humano. Para evitar os efeitos adversos das imperfeições de mercado, o Estado precisa atuar fortemente no sentido de regulamentar a utilização dos bens públicos.

Na esfera social, como destacam os teóricos das imperfeições comunitárias, as assimetrias e desigualdades também podem estar presentes e igualmente ameaçar a distribuição de oportunidades. O que define a imperfeição comunitária é justamente a situação na qual as diferenças de recursos de toda ordem (econômicos; simbólicos; status, entre outros) ou mesmo as clivagens sociológicas (étnicas; de raça; de gênero; geracionais, entre outras) originam hierarquias ou condições de subordinação que ameaçam o funcionamento e a estabilidade social. É certo que ainda não existem conceitos específicos, como na economia, para descrever e analisar o fenômeno, porém os autores dessa corrente já lograram conquistar espaços importantes para o desenvolvimento conceitual dessa teoria.

No universo acadêmico a expressão imperfeições comunitárias tem sido empreendida para contrapor toda uma corrente que observa, com certo automatismo, a governança participativa enquanto caminho mais garantido para a resolução de problemas de ação coletiva e provisão de bens públicos. Através de estudos empíricos[3] realizados, sobretudo em países da África e Ásia, esses autores[4] têm demonstrado com propriedade os nexos causais entre a existência de assimetrias sociais e problemas de gestão compartilhada de recursos. Em geral, os processos de participação, mesmo os implementados via agências internacionais, acabam servindo a propósitos de poder previamente existentes na localidade, consolidando dominações de raça, gênero, étnicas, religiosas ou econômicas.

A abordagem participativa tradicional da gestão dos bens públicos está fundamentada, em termos teóricos e práticos, em uma concepção de agência humana que exalta a capacidade dos atores de se expressar e manifestar suas preferências na esfera pública de maneira equânime e eficaz. A ação comunicativa permitiria aos indivíduos renegociar regras, lutar por direitos, acessar informações, combater desigualdades e alcançar condições melhores de vida. Como conseqüência, nessa abordagem a participação é vista enquanto elemento primordial na busca pelo desenvolvimento comunitário.

Essas teorias, entretanto, têm sido desafiadas em suas proposições e dificuldades na elaboração de explicações mais convincentes a respeito da conexão entre agência individual e ação coletiva. Fraces Cleaver (2007) argumenta que conceituar agência enquanto participação pública livre em processos coletivos de tomada de decisão pode se configurar enquanto uma verdadeira armadilha, isso porque o exercício da agência muitas vezes está condicionado às estruturas sociais circundantes, as quais, muitas vezes, oprimem mais que libertam. A autora busca enfatizar, partindo de uma crítica a correntes teóricas variadas[5], a existência de caminhos mais complexos de entendimento da agência humana, que considerem os aspectos da identidade, das habilidades e das relações de poder entre indivíduos. A ação precisaria de ser pensada, portanto, como profundamente relacional e constituída tanto por ações propositais, como o engajamento, o voto e o discurso, quanto por práticas rotineiras, como o trabalho, a posição social e as relações pessoais.

Afirmar o caráter relacional da agência significa considerar os elementos contextuais no interior dos quais as ações se desenrolam, significa também reconhecer que determinadas atitudes são capazes de alterar estruturas de interação mais amplas e previamente estabelecidas. O debate acerca da agência humana busca apontar caminhos para compreender em que medida os indivíduos conseguem exercer o controle sobre situações macro e, vice-versa, até que ponto os indivíduos são sujeitos disciplinados por sanções e normas sociais.

Agência é comumente conceitualizada como relacional; ela não existe no vácuo, mas é exercida em um universo social no qual a estrutura molda as oportunidades e recursos disponíveis aos indivíduos, no qual caminhos apropriados de ser e se comportar não são simplesmente uma questão de escolha (Cleaver 2007, 3).

Essa tese é profundamente influenciada pela teoria social de Giddens, a qual reconhece que os constrangimentos estruturais balizam o comportamento dos agentes e chama atenção para o caráter muitas vezes não reflexivo das práticas cotidianas. As regras vigentes impactam na conduta dos indivíduos de modo a rotinizar suas ações. Essas ações, reflexivas ou não, geram efeitos que podem contribuir para a perpetuação dos regimes de práticas existentes; podem alterá-los ou podem até mesmo gerar resultados não intencionais, cujas conseqüências podem ser imprevisíveis pelos atores.

Os indivíduos exercem agência através de poder e coerção, articulando todos os meios disponíveis na tentativa de fazer diferença no mundo. Para Gidens, em sua teoria da estruturação, o conjunto de regras e os recursos vigentes na estrutura social são decisivos para a reprodução de padrões de interação. As regras são códigos de significação que fornecem os parâmetros pelos quais cada um compreende o universo social que o cerca. Os recursos são as ferramentas disponíveis para que os indivíduos consigam interagir e transformar a realidade, eles podem ser de duas ordens: alocativos (meios de produção, bens, insumos físicos) ou impositivos (relações interpessoais, capacidade organizativa, oportunidades de auto-desenvolvimento).

As relações de poder que contribuem para definir a estrutura social se dão através do uso dos recursos, tanto alocativos como impositivos. Esse poder, no entanto, não é exercido de forma homogênea por todos os participantes do sistema, pelo contrário, existem agentes melhor posicionados e que, sendo detentores de porções mais relevantes de recursos, conseguem impor sua própria agenda e moldar as regras. Nesse sentido, é possível perceber que, ainda que a estrutura exerça forte coerção sobre os indivíduos, essa coerção não é a mesma para todos.

O objetivo dos teóricos das imperfeições comunitárias[6]é desconstruir noções tomadas como certas a respeito dos regimes sociais e problematizar as formas pelas quais governamos e somos governados. Eles sugerem a necessidade de se pensar sobre as conexões entre governo, autoridade e política e questões do ser, da personalidade e da identidade (Dean 1999: 12). Nessa perspectiva, a gestão participativa deve ser pensada como uma dentre várias tecnologias de governo e que envolve igualmente relações de poder e alocação de recursos para a definição e redefinição de regras de comportamento, tomada de decisão e utilização de bens públicos.

Na visão de Cleaver (2007), os defensores incondicionais da abordagem participativa estariam negligenciando o impacto das imperfeições comunitárias nos processos de tomada de decisão. Para esses defensores, as esferas de deliberação pública seriam locais onde os indivíduos teriam a oportunidade de se manifestar de forma livre e equitativa, de modo a desafiar as relações de poder estabelecidas e os modelos de ação. Assim, os agentes supostamente conseguiriam, através da participação, ampliar seus direitos, suas capacidades e provocar uma melhor distribuição dos recursos. A implementação de uma política de participação, na visão tradicional, seria a proposta ideal para resolução de problemas de ação coletiva.

A autora prossegue em sua crítica, argumentando que a proposta participativa tem sido defendida por agências e governos ao redor do mundo como um ato de fé no desenvolvimento. Para os advogados do método, a ação de participar é intrinsecamente boa e deve ser encorajada em qualquer circunstância. Portanto, a busca pelo desenvolvimento comunitário seria uma questão de aplicação de boas técnicas de participação. As considerações sobre o poder e a política são vistas como obstrutivas ao processo e devem ser deixadas de lado para o bom funcionamento dos fóruns. Parte-se da consideração de que dentro dos espaços de participação as estruturas de poder vigentes na sociedade não estariam presentes ou teriam pouca influência sobre o comportamento dos indivíduos, por isso mesmo não deveriam ser lembradas ou problematizadas.

A posição de defesa incondicional das políticas de participação é criticada justamente no ponto em que negligencia os impactos das desigualdades estruturais sobre o comportamento dos atores, inclusive em fóruns de consulta popular. Como contraponto, os teóricos que tratam das imperfeições comunitárias enfatizam que todas as diferenças expressas na estrutura social (geracionais; de gênero; status; raça; econômicas; educacionais; étnicas; entre outras) quando expressas em termos de dominação, preponderância ou hierarquia tendem a se consolidar enquanto tal a partir também do modo de governo participativo. Isso significa, por exemplo, que se a mulher possui um papel de subordinação em determinada sociedade, ela permanecerá também sem voz nos espaços de participação, ou seja, a relação social assimétrica se repete no contexto participativo. Em outras palavras, sem as precauções necessárias, como, por exemplo, estímulo e garantias à participação feminina (quotas, propaganda, plenárias exclusivas, voto com maior peso, etc.), os fóruns tendem a se tornar apenas mais uma das arenas onde o jogo da subordinação é jogado.

Frances Cleaver (1999) denomina esse fenômeno de paradoxo da participação. As agências internacionais de fomento, organizações não governamentais e Estados utilizam-se de estratégias de participação com o objetivo de melhorar a alocação de recursos e ampliar o poder de decisão de grupos menos favorecidos no interior de comunidades necessitadas. Ocorre, porém, que a simples adoção de modelos de participação, muitas vezes, acaba por manter e reforçar os padrões de exclusão vigentes. Tal situação ocorre porque as relações de dominação não são problematizadas e enfrentadas. Como conseqüência, quando a comunidade se reúne, as parcelas menos favorecidas não se sentem no direito de interferir, ou, mesmo quando possuem essa consciência, não se sentem capazes ou se sentem ameaçadas por aqueles detentores de maiores parcelas de recursos.

Os autores que transitam por essa abordagem criticam a forma como a noção de empoderamento é utilizada na literatura corrente para tratar da participação. De uma forma geral, as abordagens participativas tradicionais enaltecem o envolvimento de todos como uma forma de ampliar o poder comunitário, porém não analisam com a profundidade necessária o verdadeiro significado da distribuição ou concentração desse poder entre diferentes grupos no interior dessas comunidades. Não se sabe ao certo se a estratégias de empoderamento visam ampliar as capacidades da comunidade como um todo ou se de grupos específicos dentro dela (negros, mulheres, pobres, etc.). Empoderamento se transformou na palavra da moda, perdendo seu verdadeiro significado, que remete à idéia de uma transformação profunda nas estruturas legais, morais e de propriedade, atingindo o debate político com precisão[7]. (Cleaver, 1999)

Outro conceito comumente utilizado para justificar a empregabilidade de políticas de participação é o de capital social. Na visão tradicional, uma política neutra que viabilizasse o associativismo e a participação pública estaria contribuindo para a elevação do capital social dos indivíduos. Logo, gerar-se-ia um ciclo virtuoso cujos resultados seriam ainda mais participação e maior controle sobre as ações do governo. Os sujeitos associados teriam acesso a mais informações, permitindo à eles coordenar melhor as atividades para o mutuo benefício, a interação repetida geraria confiança e reduziria o comportamento oportunístico (Dasgupta, apud Cleaver, 2005)

Os autores que propõem uma abordagem crítica do conceito questionam o fato das discussões teóricas acerca do capital social, assim como as discussões sobre empoderamento, geralmente negligenciarem o debate sobre as desigualdades e os esquemas de poder que configuram a estrutura social. Os espaços de participação, nessa perspectiva, tenderiam a não distribuir o capital social homogeneamente pela comunidade, ampliando cada vez mais as capacidades daqueles grupos tradicionalmente engajados e excluindo os indivíduos geralmente alheios, como os extremamente pobres, por exemplo. Para que isso não ocorra, seria necessário problematizar, diagnosticar e compreender quais são os grupos menos envolvidos e criar mecanismos para atraí-los e reforçar sua participação. O „lado obscuro‟ do capital social, portanto, diz respeito ao fato de que muitas vezes as oportunidades de associação geram igualmente ameaças de exclusão. Se, por um lado, o capital social conseguiria unir os indivíduos em prol de determinados objetivos, fortalecendo os elos da corrente social, por outro, ampliar-se-ia a exclusão daqueles grupos não engajados no processo.

Se considerarmos esse não-engajamento como resultante da carência de recursos de toda ordem ou mesmo de clivagens de natureza étnico ou religiosa, os indivíduos mais vulneráveis na comunidade seriam justamente os mais negativamente afetados pelo processo de produção de capital social e empoderamento. Na visão de Bourdieu, a reprodução do capital social ocorre dentro de esquemas de classe. Isso significa que a geração desse capital não é necessariamente plural e que seus dividendos não se espalham pela comunidade de forma homogênea.

O capital social esta entranhado na dinâmica social e se processa segundo as redes estabelecidas. Como é dinâmico e negociado e como não pode ser construído ou armazenado com facilidade, são oferecidas oportunidades e constrangimentos às ações individuais, sendo provável que reproduza as desigualdades de gênero; classe; casta; geração (Beall, 2001).

Esse processo de produção de capital social segregado é especialmente oneroso para os mais pobres, os quais, pela situação de carência, não conseguem participar de sua elaboração e usufruir da maior parte dos dividendos desse investimento. Segundo Cleaver (2005), para indivíduos em situação de extrema pobreza o escopo de determinação de seu engajamento público é insignificante. A participação dos mais pobres na vida institucional se dá em termos adversos: eles têm menos possibilidades de negociar e criar espaços para manobrarem em benefício próprio, ficando impossibilitados de moldar as relações sociais para seu proveito.

Os fatores que prejudicam a participação autônoma dos mais pobres na geração do capital social são diversos[8]. Existe uma forte dependência desses indivíduos de suas próprias capacidades físicas, a produtividade do trabalho é pequena e exige muito esforço, o emprego é geralmente informal e situações adversas, como doença, são desastrosas para as condições de vida. Há, também, pouco espaço de manobra para adquirir auxílio, as relações familiares muitas vezes são precárias e a reputação social é baixa, sendo muito mal vistos por agentes externos. Por último, é possível destacar certa falta de habilidade e mesmo incapacidade cognitiva para articularem bem em público.

Quadro 1- Situação Exemplo I Pobreza Extrema e Participação

Pesquisas na Tanzânia demonstraram que famílias pobres, que sofrem múltiplas privações em suas habilidades físicas de produção dos meios de sobrevivência para se engajar socialmente, gradualmente desistem da vida social e se tornam mais e mais limitadas nos caminhos através dos quais elas poderiam utilizar os recursos. As restrições quanto às habilidades e à mobilidade das pessoas variam desde doenças e invalidez até limitação imposta pelo cuidado aos parentes doentes, grande número de crianças ou por uma gravidez complicada. Pessoas que sofriam tais problemas eram incapazes de contribuir para a ação coletiva, participar de reuniões ou eventos sociais ou pagar taxas de clubes e associações. Em outras palavras, eles eram incapazes de exercer por completo sua agência na manutenção de suas sobrevivências. Campbell e Jovchelovitch (2000) também notaram o fato de que pessoas que não possuem o poder de moldar o curso de suas vidas de maneira estratégica são significativamente menos prováveis de serem saudáveis, um fator que pode criar um ciclo vicioso de desempoderamento e falta de saúde. (Cleaver, The Inequality of Social Capital and the Reproduction of Chronic Poverty 2005)

A situação de extrema pobreza, portanto, gera constrangimentos decisivos à presença desses agentes nas esferas de participação. As dificuldades que enfrentam para garantirem sua sobrevivência são fatores que os colocam distantes das zonas comunitárias de produção de capital social. Como resultado, os indivíduos em situação de extrema pobreza permanecem deslocados dos centros decisórios, sendo que os espaços de participação na maneira como se estruturam acabam por se tornar também espaços refratários ao envolvimento de determinadas parcelas da população.

Há ainda outros fatores para além das situações de pobreza extrema, igualmente decorrentes das configurações da comunidade, que também ameaçam as políticas de participação. Jean-Philippe Platteau (2008) denomina essas conformações de armadilhas do desenvolvimento participativo. Para o autor, a relação entre agências de financiamento e comunidade ou entre governo e sociedade ocorre em meio a desigualdades profundas, não apenas de recursos, mas também de informações e preferências. Os resultados dessas interações muitas vezes são sub-ótimos, sobretudo em termos do atendimento às demandas mais urgentes, necessárias ou desejadas pela comunidade.

Na teoria participativa tradicional a comunidade é vista como um todo social conhecedor profundo de suas necessidades. Logo, como governos e agências têm o interesse de financiar projetos que objetivem melhorar a vida dos indivíduos, o melhor caminho para a escolha de prioridades seria ouvir as demandas das populações locais. Acontece, porém, que os recursos são escassos, os interesses heterogêneos e as carências significativas. Por isso, muitas vezes os indivíduos da comunidade sentem receio em manifestar suas reais preferências e, assim, exceder os recursos disponibilizados. Como conseqüência, a comunidade, percebendo que o Estado ou as agências têm „interesse‟ ou „tradição ‟ em financiar determinado empreendimento, acaba por optar por esse.

Essa situação é fruto da distorção de informações e provoca um viés na declaração de preferência dos agentes. Segundo Abraham et al (2002), devido à presença de barreiras físicas ou psicológicas, a informação pode não circular apropriadamente na comunidade, beneficiando aqueles que têm mais condições de se apropriar e decodificar essas informações. Pode ocorrer, portanto, de membros da comunidade adaptarem suas preferências de forma estratégica, visando receber o financiamento para as ações que governos e agências têm „interesse‟ em financiar. Algumas vezes, porém, pode acontecer de utilizarem-se desses recursos de maneira a perseguir sua própria agenda. Quando isso acontece, o uso de fato dos recursos pode tanto não ir ao encontro das metas pensadas pelos financiadores como pode não atender às necessidades da comunidade.

Quadro 2 – Situação Exemplo II Viés na Declaração de Preferências

Em casos freqüentes nos quais a agência possui um padrão claro e explícito de objetivos e prioridades que gostaria de atingir através do financiamento de comunidades preparadas para atingi-las, esperamos que as comunidades se comportem oportunisticamente: eles introduzem propostas de projetos de forma a conformarem com os desejos do doador como forma de assegurar o acesso aos recursos disponibilizados. Nas palavras de um líder comunitário de Burkina Faso, “se eu lhe dou uma galinha de graça, você não vai começar a examiná-la para determinar se ela está gorda ou magra. Você só aceita” (Gueneau e Lecomte, 1998: 100).

Nas palavras de um antropólogo com longa experiência nas vilas de Mossi, em Burkina Faso: “Confrontados com o projeto hegemônico do doador, a população local, pelo medo de perder a ajuda oferecida, preferem permanecer silenciosas sobre suas práticas e aspirações. Isso se dá porque essas práticas e aspirações são percebidas como estando tão distante daquelas dos doadores que estão melhores não divulgadas”. Tal é o ciclo vicioso do desenvolvimento cooperativo: o medo de confessar a discrepância entre as duas visões, pois poderia levar à descontinuidade da relação de ajuda, possui o efeito de reforçar a confiança do doador na validade da sua proposta” (Laurent 1998). (Platteau, Pitfalls of Participatory Develop., 2008)

Outra categoria de ameaça ao desenvolvimento participativo descrita pela literatura diz respeito à distorção estratégica da informação em contextos de grande heterogeneidade comunitária. Como os recursos e as capacidades de negociar não são comuns a todos os indivíduos, àqueles em situação privilegiada podem manipular informações e distorcer fatos a fim de criarem uma ilusão de participação. Para pressionar em busca da própria agenda, elites não hesitam em explorar a lacuna de informação que existe entre comunidades e financiadores. Essas elites buscam aprovar projetos que as beneficiem, argumentando como se os projetos fossem de benefício de todos. (Platteau, 2007).

Nessa mesma direção, um problema correlacionado, geralmente encontrado na interação entre comunidade e financiadores diz respeito à apropriação indevida dos recursos externos. Como muitos dos projetos dependem da intermediação de lideranças comunitárias, essas começam a ocupar lugares privilegiados e fazer a intermediação entre Estado e sociedade. Acontece que, muitas vezes, essas elites passam a se apropriar de grandes quantias de recursos, confundindo o público e o privado e prejudicando a distribuição dos benefícios pela comunidade. O problema se agrava quando a comunidade, pela gratidão e/ou pela falta de informação, permanece ao lado do fraudador e contra o Estado ou a agência financiadora.

Quadro 3 – Situação Exemplo III Apropriação Indevida de Recursos

Nos anos finais do século 20, uma ONG de desenvolvimento da Europa Ocidental estabeleceu uma relação com uma associação comunitária em uma região Sahelian (Burkina Faso). Apesar de todos os esforços para reforçar a associação parceira institucionalmente, coisas saíram errado. Graças à colaboração de dois membros ativos da Assembléia Geral e o contador local, a ONG estrangeira descobriu sérias práticas fraudulentas de financiamento cometidas pelo líder principal. A Organização reagiu chamando o comitê local para sancionar essas violações. Para a grande surpresa da ONG, nenhuma punição foi aplicada e a assembléia geral ainda reelegeu as lideranças corruptas em desafio aberto do seu pedido. Aqui está uma clara ilustração do suporte que os mais pobres estão inclinados a dar aos membros da elite com base nos benefícios que conseguiram pelos seus esforços de liderança. Que ele tenha se apropriado de um montante desproporcional dos benefícios do programa de ajuda é considerado legítimo pela maioria deles. Eles de fato acreditam que sem os esforços do líder a sua própria situação não teria melhorado em nada.

No contexto onde a habilidade de estabelecer contato e lidar com fontes externas de financiamento estão concentradas nas mãos de uma pequena elite, os esforços de barganha dos mais pobres são inevitavelmente limitados, conseqüentemente há a aceitação de padrões altamente assimétricos de distribuição dos benefícios do programa. Se a intervenção da elite resulta em uma melhoria da classe mais pobre, ainda que pequena a melhoria, esses tendem a ser gratos a seus lideres: a nova situação represente uma melhoria de Pareto sobre a situação prévia e é isso que importa para todos eles. (Platteau, Pitfalls of Participatory Development, 2008)

Dentre as elites locais, é possível que a manipulação dos recursos e das informações e discursos sejam feitas também pelos líderes religiosos e que venham emolduradas de elementos próprios do vocabulário da fé e do fantástico místico. As crenças e religiões, nesse sentido, são elementos que contribuem para a manutenção do status quo, impedindo a mobilidade social e cristalizando relações de poder e subordinação através da manipulação de simbologias específicas. Ainda que os sentidos e a vivência da fé variem enormemente entre sociedades e até mesmo entre indivíduos, o fato é que o compartilhamento de significados e a liderança religiosa podem interferir na agência humana, tanto para modificar situações sociais amplas, como para enrijecê-las.

Quadro 4 – Situação Exemplo IV Religiosidade

Em Botsuana alguém que ascendesse em sua posição social era considerado pelo Tswana (líder religioso) como um competidor perigoso e era acusado de bruxaria ou heresia, sendo colocado para fora de sua propriedade. “Nesses casos, o líder religioso era autorizado à „comer‟ o herético” (Peters, 1994: 32). As comunidades locais, portanto, aparecem enquanto sociedades dispostas a resistir a quaisquer processos de diferenciação através dos quais as posições de status possam ser modificadas. Acusações com base religiosas são especialmente ameaçadoras quando estão embasadas na alegação de que o sucesso econômico de um indivíduo particular é resultado de alguma prática de feitiçaria secreta. É claro que acusações contra os indivíduos localizados no topo da pirâmide social estão excluídas. (Evans-Pritchard, 1964) (Abraham e Platteau, Desenvolvimento Participativo na Presença de Imperfeições Comunitárias Endógenas 2002: 19)

Pode ser também enquadrada enquanto uma categoria de armadilha do desenvolvimento participativo a figura dos corretores de desenvolvimento[9]. Esses são indivíduos que se beneficiam da ocupação de posições privilegiadas na estrutura social para alavancarem investimentos públicos ao custo de sua ação de “corretagem‟. Ainda que não criem uma ilusão de participação ou ainda que não se apropriem dos recursos disponíveis, essas elites podem assumir pra si a totalidade da responsabilidade pela aquisição dos recursos, criando uma sensação de indispensabilidade de sua liderança e passando a negociar com a comunidade benefícios futuros. Esses personagens geralmente cobram pelo serviço de mediar o desenvolvimento em outros campos, como na arena política.

Quadro 5 – Situação Exemplo V Corretagem de Desenvolvimento

Em Camarões, tão logo o programa descentralizado de manejo florestal foi lançado, uma febre localista se deu: membros da elite urbana, consistindo principalmente em funcionários públicos e políticos, começaram a se unir em iniciativas locais através de cooptação ou se tornando eleitos em associações e comitês locais. Eles, então, estabeleceram „alianças com companhias baseadas em cidades, para as quais eles prometeram suas florestas de campanha‟ (Oyono 2004), dando origem às acusações de „re-centralização‟. Não é, então, surpreendente que os membros dos comitês tenham se desconectado do resto das comunidades rurais, e que casos de má apropriação financeira sejam generalizados (em um caso documentado, metade das taxas florestais foram desviadas por membros dos comitês de manejo) (Oyono 2005). (Platteau, Pitfalls of Participatory Development, 2008)

Por último, destaca-se a questão da perversão da participação sob competição de doadores. Os indivíduos geralmente fazem o cálculo do custo-benefício de sua participação, sendo que quanto maior o volume de recursos, menor a propensão a participar. A tendência é de que, mediante as ofertas relevantes de recursos provindas de fontes diversas (organizações internacionais ou diferentes esferas de governo), os agentes passem a negligenciar ou evitar os caminhos mais „custosos‟ de aquisição dos benefícios, no caso, os caminhos das arenas de debate e deliberação públicas.

Quadro 6 – Situação Exemplo VI Competição entre doadores

As descobertas de Tembo referentes ao Malawi são instrutivas. As pessoas podem imaginar que elas poderiam conseguir o projeto (desejado) sem esforço. Isso é provável de acontecer (i) se eles sentem que a agência doadora é rica o suficiente para prover todos os recursos necessários sem a contribuição local, ou (ii) se a competição entre doadores é suficientemente intensa para tornar os aldeões esperançosos de que o requerimento de contribuição local (participação) possa ser de alguma forma contornado. Os beneficiários acreditam que essas agências (governos) têm recurso suficiente para cobrir o que lhes é demandado.

Assim, a consideração que poderia ser feita como forma de sintetizar as teses apresentadas sobre as imperfeições comunitárias seria que as políticas de participação tendem a falhar sempre que não problematizam as relações de desigualdade que subjazem às relações sociais. Isso ocorre, pois as decisões sobre empreendimentos tendem a ser enviesadas mediante uma série de armadilhas que operam em singularidade ou em conjunto e que contribuem para a perpetuação das estruturas perversas pré-existentes à introdução dos esquemas de participação. Decorre desse postulado a importância de se estudar tanto a problemática social como os esquemas institucionais levados a cabo na tentativa de impedir ou amenizar a influência das imperfeições comunitárias sobre os processos de decisão públicos. A descentralização (participação social) não é, portanto, uma panacéia universal para os males da centralização, os resultados são prováveis de serem específicos de cada contexto (Bardhan e Mookherjee, 2000: 3).

Levando-se em consideração os problemas típicos identificados pela literatura das imperfeições comunitárias, tais como descritos até aqui, poderia-se levantar uma série de questionamentos específicos ao modelo de participação do OP-BH, sobretudo em sua modalidade Regional. Mesmo que os esquemas de perversão da participação característicos das metrópoles brasileiras sejam, em muitos aspectos, distintos daqueles mais tratados na literatura corrente sobre imperfeições comunitárias (sociedades tribais, sistemas de castas, semi-escravidão, clãs, etc.), ainda assim é possível considerá-los a partir dos esquemas interpretativos dessa teoria. Isso se deve à existência das supracitadas e multiplas clivagens da sociedade brasileira, as quais ameaçam os esquemas de participação e desenvolvimento comunitário.

No capítulo seguinte serão apresentados os esquemas analíticos da pesquisa, específicos ao contexto do OP-BH e construídos a partir da teoria das imperfeições comunitárias. Para avaliar cada uma das prováveis ameaças à livre participação e a influência das regras institucionais (metodologia) sobre o comportamento dos agentes, as armadilhas apresentadas nesse capítulo serão subdivididas em tópicos e analisadas em separado. A partir das investigações preliminares foram selecionados cinco possíveis obstáculos à participação para serem investigados, quatro deles descritos pela literatura internacional: pobreza extrema; religiões; competição de doadores e corretagem de desenvolvimento/interesse particularista28. O outro obstáculo seria consequência de uma característica bastante perversa e muito presente no contexto das grandes cidades brasileiras: violência urbana.

[1] A situação clássica é a relação entre seguradora e segurado. Uma pessoa assegurada contra o roubo de carro, por exemplo, pode se tornar mais negligente nos cuidados de segurança do veículo, isso porque a responsabilidade pelo carro é (parcialmente) da seguradora.

[2] A “tragédia dos comuns‟ é o termo utilizado para descrever o dilema no qual os indivíduos atuam isoladamente, sem coordenação e por interesse próprios, em uma matriz de recursos finitos. A tendência é que esses recursos fatalmente se esgotem, ainda que esse resultado não seja do interesse de nenhum ator.

[3] Existe um diálogo importante entre as contribuições da Nobel de Economia de 2009, Elinor Ostrom e os teóricos dessa corrente. Ostrom busca demonstrar como a propriedade local (recursos naturais) pode ser gerida com sucesso pelos comuns, sem a regulação central das autoridades. Por sua vez, os autores que tratam das imperfeições comunitárias buscam compreender quais condições de possibilidades precisam estar presentes para a boa gestão comunitária, chamando atenção para os riscos da consolidação de estruturas de exclusão social mediante processos de gestão participativa. Apesar de serem relativamente recentes as contribuições nesse campo analítico, os principais autores já ocupam lugares importantes na produção acadêmica mundial, com artigos seminais publicados nos principais journals do mundo. As considerações feitas por esses teóricos com relação à governança participativa foram objeto de um capítulo especial do Relatório da ONU de 2006 sobre o tema e de seções especiais no Journal of Human Development (2007) e no World Development (2005).

[4] Bardhan (1999); Cleaver (1999; 2007) Mookherjee (2000); Abraham e Platteau (2004); Galasso e Revalion (2000), Platteau (2006).

[5] Para a autora, os pressupostos da teoria institucional (inspirados pela teoria da escolha racional e pelos modelos da teoria dos jogos e da teoria evolucionária) explicariam a ação individual primariamente como uma resposta a incentivos, regras e sanções. Preocupações sobre a habilidade desigual dos indivíduos em moldar as decisões não são proeminentes na teoria institucional, nela as pessoas tendem a ser categorizadas como produtoras ou seguidoras de regras (Ostrom, citado por Cleaver 2007). Essas teorias, portanto, se concentram na preocupação sobre as decisões que os indivíduos tomam e não em suas habilidades e constrangimentos para tomar tais decisões.

[6] Frances Cleaver (2007), tomando emprestado o termo de Dean (1999), denomina essas teorias de Governamentalidade (Governmentality), considerando-as enquanto o estudo de práticas organizadas pelas quais nós somos governados e através das quais nós (consciente ou inconscientemente) governamos a nós mesmos.

[7] Como „empoderamento‟ se tornou um clichê no desenvolvimento, um objetivo essencial da participação, sua transformação radical e desafiadora, se perdeu. O conceito de ação se tornou individualizado, empoderamento foi despolitizado. O discurso do empoderamento radical (com raízes na filosofia Freireana) está associado com ambas ações, individual e de classe, com a transformação das estruturas de subordinação através de mudanças radicais nas leis, nos direitos de propriedade e nas instituições da sociedade (Cleaver 1999, 3).

[8] Existe uma vasta literatura que aborda as privações por que passam os indivíduos em situação de extrema pobreza. Em geral, dissertam sobre diferentes dimensões de fragilidade. Na saúde, há baixo acesso aos serviços médicos, desnutrição, mortalidade infantil, doenças recorrentes, gravidez na adolescência, entre outros fatores. Em termos de sociabilidade, suas redes sociais são limitadas, ocorre baixo associativismo, baixa participação em reuniões públicas, isolamento social. No que tange a empregabilidade, geralmente falta qualificação, os salários são baixos, não há flexibilidade da mão-de-obra e o trabalho infantil é recorrente.

[9] Development Brokers

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  1. Claret, muito interessante o artigo. Que fôlego, show de bola. Parabéns! Creio que seu mérito tem início antes mesmo da escrita. A escolha do tema toca em aspecto costumeiramente relegado – participação social e imperfeições comunitárias. Para além do fato dos argumentos estarem muito bem encadeados, estudos e pesquisas terem sido evidenciados como sólido embasamento e você ter construído uma análise que oxigena discussões atuais, o simples fato de jogar luz na incompletude da democracia participativa já nos faz um bem danado.

    Embora alguns exemplos extrapolem a nossa realidade, o framework, ou o modelo de análise das possíveis armadilhas (realmente em alguns casos com efeito perverso) faz todo sentido e serve como alerta para quem lida com políticas públicas em qualquer instância.

    Ao ler o texto me lembrei de duas metodologias pouco estudadas e utilizadas no Brasil, mas que servem como ferramentas para minimizar armadilhas. Falo da mediação de conflitos envolvendo inúmeros atores e da abordagem de construção de consenso (consensus building approach/CBA). Na verdade, na prática, estas duas metodologias se retroalimentam e, por vezes, se confundem.

    Afirmo que a mediação e a CBA são instrumentos úteis no âmbito da democracia participativa porque ajudam a forjar a ainda necessária mudança de paradigma entre a ideia de governo-poder-de-império e a prática da governança social. Tanto a mediação quanto a CBA propiciam a chance das pessoas serem ouvidas. De verdade.

    O mediador e o profissional que facilita o diálogo com base na CBA devem necessariamente cuidar de, primeiramente, fazer o diagnóstico da questão desvendando qual a fase atual do problema, quem são os atores envolvidos, qual a relação entre eles e quais interesses em jogo; reenquadrar o caso conforme perspectivas de todos os envolvidos; identificar os grupos de interesse e quem deve participar das conversas (neste sentido cabe ao profissional garantir o leva e traz de informação entre representante e representados, assegurar que todos os interesses estejam representados, que os indivíduos estejam conscientes e capazes de trabalhar com outras partes, desenhar encontros específicos com todos os envolvidos e não apenas representantes); planejar todo o procedimento dialógico; cuidar da circulação de informação técnica para a compreensão recíproca e mais..

    São procedimentos adotados na resolução de conflito coletivo ou na discussão, elaboração, acompanhamento e avaliação de propostas públicas. Naturalmente as condições sociais, econômicas e ambientais exercem influência na participação das pessoas e o não atendimento de necessidades básicas se torna empecilho. Mas a adoção de métodos que têm em essência a função de mapear todos os interesses envolvidos e garantir a defesa assertiva destes interesses, muito pode contribuir para evitar a “invisibilidade de participação” destes grupos (de extrema pobreza; que passam por situação de violência; com dificuldades de comunicação – p. ex., na expressão de seus reais interesses; que contam com representantes agindo em nome próprio; que têm dificuldade na compreensão de critérios objetivos etc).

    A meu ver, para o melhor desenvolvimento e consolidação da democracia participativa pelos lados de cá nos cabe explorar métodos e ampliar o uso de instrumentos de participação, para além daqueles já institucionalizados e que ganharam impulso com a Constituição da República de 1988 como os conselhos de políticas públicas, as conferências, audiências e até o orçamento participativo.

    Enfim, advogo a favor da divulgação e utilização de novas ferramentas para resolver conflitos envolvendo a Administração Pública e planejar políticas urbanas e rurais. Seu reforça a necessidade de superarmos estes gaps institucionais no uso de ferramentas participativas não tão adequadas. Que inovemos com consciência para obter resultados diferentes dos atuais e mais satisfatórios.

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